El presente documento presenta el estado de la protección actual en materia de relaciones de consumo, desde la perspectiva del consumidor en El Salvador y la evolución de las normas protectivas de los consumidores, Comentarios, opiniones y testimonios de consumidores y distintos actores de la sociedad civil.
El Salvador experimenta importantes cambios y avances en materia de protección de los derechos de las y los consumidores. Hay nuevos instrumentos en materia de legislación y política pública que acertadamente se han promovido e implementado en los últimos 3 años y reflejan el compromiso y la voluntad del Gobierno por materializar cambios positivos para la vida de las personas consumidoras.
La Defensoría del Consumidor ha incrementado su capacidad instalada para vigilar el funcionamiento de los mercados, principalmente de alimentos, medicamentos, productos y granos básicos, entre otros.
Con el fin de conocer la percepción que los salvadoreños y las salvadoreñas tienen de la Defensoría del Consumidor y su posicionamiento ante la población, en el mes de noviembre de 2011se realizó una encuesta de opinión por medio del Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas y el resultado obtenido por parte de la sociedad es que la Defensoría defiende efectivamente los derechos e interés de personas consumidoras, el estudio también reveló que el 78.2% de la población esta de acuerdo en que la Defensoría actúa con transparencia en la defensa de las personas consumidoras.
El art. 101 de la Constitución de la República de El Salvador dispone lo siguiente: “El orden económico debe responder esencialmente a principios de justicia social, que tiendan a asegurar a todos los habitantes del país una existencia digna del ser humano.
El Estado promoverá el desarrollo económico y social mediante el incremento de la producción, la productividad y la racional utilización de los recursos. Con igual finalidad, fomentará los diversos sectores de la producción y defenderá el interés de los consumidores.”
Actualmente, se encuentra vigente en El Salvador la Ley de Protección al Consumidor, emitida mediante Decreto Legislativo N° 776 del 18 de agosto de 2005, publicado en el Diario Oficial N° 166 Tomo 368 del 8 de septiembre de 2005, cuyo texto puede ser consultado en la siguiente dirección:
http://www.defensoria.gob.sv/index.php?option=com_content&view=article&id=371&Itemid=224
Dicha ley constituye una norma jurídica de orden público que integra contenidos de Derecho de Consumo vinculados con situaciones sujetas al Derecho Civil y Mercantil.
No se ha tenido la experiencia en el Tribunal Sancionador sobre conflicto de norma. El Código Civil dispone, en su art. 13, que la normativa especial prevalecerá sobre la normativa general, en ese sentido se podría interpretar ante un conflicto de normas, que la Ley de Protección al Consumidor prevalecerá sobre una normativa general.
Efectivamente, la Ley de Protección al Consumidor establece en su artículo 150 que se conservará la acción civil y otras contra los proveedores: “Art. 150 – En materia de derechos de los consumidores, los proveedores serán sujeto de las sanciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir.”
La Ley de Protección al Consumidor creó la Defensoría del Consumidor, como la Institución del Estado encargada de velar por la protección de los derechos del consumidor.
El art. 56 de la referida ley expresamente dispone: “Créase la Defensoría del Consumidor, como una institución descentralizada del Gobierno de la República, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía en lo administrativo y presupuestario. Se regirá por lo dispuesto en la presente ley y su reglamento, además de leyes especiales aplicables a la materia.
Según lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley de Protección al Consumidor, la Defensoría del Consumidor es la entidad encargada de aplicar la ley de Protección al Consumidor y de coordinar la acción conjunta de las instituciones de la administración pública para el cumplimiento de la misma.
Además, coordinará el Sistema Nacional de Protección al Consumidor y tendrá entre otras, la facultad de presentar propuestas al Órgano Ejecutivo en el ramo de economía, para la formulación de políticas de protección al consumidor y su plan de acción.”
La descentralización de la Defensoría del Consumidor se realiza a través de los siguientes mecanismos:
Se cuenta con 2 Gerencias Regionales, una en cada una de las cabeceras de Distrito de Occidente y Oriente, respectivamente.
Se han instalado 7 centros de atención, denominadas Ventanillas Departamentales de Atención al Consumidor, 6 de ellas en las Gobernaciones Políticas Departamentales y una en la oficina regional del Ministerio de Hacienda.
Establecimiento de la Gerencia de Atención Descentralizada, la cual atiende tanto los reclamos provenientes de las Ventanillas Departamentales, como los que presencialmente interponen consumidores/as que se acercan a la misma en el edificio central de la Defensoría del Consumidor.
Defensorías Móviles, a través de las cuales los servicios de recepción de denuncias, educación y vigilancia de mercado se llevan a todos los municipios del país (262) por un día. A la fecha, y desde el inicio de la presente gestión en junio de 2009, ya se han visitado todos y se continúa en una segunda ronda.
Despachos desde el Departamento. La Presidencia de la institución despacha por un día en cada una de las Cabeceras Departamentales. A la fecha se han realizado 5 Despachos.
Servicio a través del número telefónico 910.
Servicio a través del sitio web www.defensoria.gob.sv
La Ley de Protección al Consumidor únicamente establece en los artículos del 45 al 55 sanciones en el ámbito administrativo y son: Multa, decomiso y destrucción de mercadería que pudiese implicar riesgo al consumidor y el cierre de establecimiento o inhabilitación de comerciante.
La Legislación Civil contempla como sanciones la condena al pago de prestaciones o de intereses que se devengan periódicamente, la obligación al pago de los intereses o prestaciones que se devenguen con posterioridad al momento en que se dicte y condenación a pago de daños y perjuicios.
La Legislación Penal establece las siguientes penas: prisión, inhabilitación especial para la profesión u oficio y multa (días multa).
En El Salvador, pueden formarse asociaciones y fundaciones de consumidores, las cuales podrán legalizarse en la Dirección de Asociaciones y Fundaciones Sin Fines de Lucro del Ministerio de Gobernación.
De igual forma en el Capítulo III del Título V de la Ley de Protección al Consumidor se denomina “Las asociaciones de consumidores”, y establece cuatro artículos referidos a este tema.
El Art. 161 plantea que “Para poder gozar de cualquier beneficio que les otorgue la presente ley y disposiciones reglamentarias aplicables, las asociaciones de consumidores deberán ser acreditadas por la Defensoría y figurar en un libro que al efecto se llevará”.
Luego el Art. 162 expresa que “Las asociaciones de consumidores deberán ser personas jurídicas y comprender entre sus objetivos o finalidades, la protección de los derechos de los consumidores.
Tales asociaciones podrán integrarse en agrupaciones o federaciones privadas de idénticos fines y podrán representar ante la Defensoría a los consumidores cuando se trate de la defensa de los intereses colectivos o difusos”.
El Art. 163 señala que “Para ser acreditadas, las asociaciones solicitantes deberán presentar prueba de su calidad de persona jurídica y tener entre sus finalidades la protección de los derechos de los consumidores, bien sea con carácter general o en relación con productos o servicios determinados”.
Finalmente, el Art. 164 indica que “Para poder actuar en la promoción y defensa de los derechos de los consumidores, como parte del Consejo Consultivo, las asociaciones de consumidores deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a) Estar completamente desinteresadas en la promoción de las causas comerciales o políticas;
b) No tener fines de lucro;
c) No aceptar anuncios de carácter comercial en sus publicaciones;
d) No permitir una explotación comercial proporcionando información incompleta en los consejos que ofrezca al consumidor;
e) No recibir donaciones, aportes o contribuciones de partidos políticos ni de empresas comerciales, industriales o proveedoras de servicio, privadas o estatales, nacionales o extranjeras; y,
f) No utilizar medios o acciones injuriantes o difamatorias que dañen o atenten contra la imagen de los proveedores.
Los anteriores requisitos serán calificados por el Presidente de la Defensoría, y el incumplimiento de alguno de ellos con posterioridad a la acreditación dará lugar a la pérdida de la misma, de acuerdo al procedimiento establecido en el reglamento de esta ley”.
Actualmente en El Salvador, existen 24 asociaciones y 5 organizaciones de consumidores, haciendo un total de 29.
Posterior a su legalización, cada asociación puede optar a su acreditación en la Defensoría del Consumidor. En la actualidad existen 19 asociaciones de consumidores acreditadas ante la Defensoría del Consumidor –DC-.
Acciones de fortalecimiento de la participación ciudadana:
– Un factor clave para el fortalecimiento de las asociaciones de consumidores es el impulso de concurso de fondos para proyectos educativos implementados por las asociaciones de consumidores (a través de fondos de la Cooperación Internacional). A través de “Proyectos ejecutados por concurso de fondos”, las asociaciones han logrado capacitar en educación al consumidor, un total de 1,631 personas pertenecientes a centros educativos, comunidades y colonias de sus municipios, en los años 2011.2012.
– Entrega de material educativo a solicitud de las asociaciones
– Capacitación, discusión y análisis sobre temas de relevancia para las y los consumidores
– Finalmente se ha promovido la participación de las asociaciones de consumidores en eventos departamentales y municipales cercanos al ámbito de acción territorial de las mismas que les permita un reconocimiento de la población local, estos eventos son:
1. la apertura de Ventanillas en algunas cabeceras departamentales en coordinación con las Gobernaciones;
2. la realización de Defensorías Móviles donde se prestan servicios en cada municipio del país habiendo recorrido los 262 municipios en los tres años de la actual gestión; y,
3. los Despachos Territoriales por medio del cual la Presidente de la Defensoria establece un intercambio con la población consumidora, instituciones, sectores sociales, asociaciones comunales y de personas consumidoras.
La Defensoría del Consumidor en El Salvador teniendo como base los lineamientos establecidos en la Ley de Protección al Consumidor: Art. 4 inc. d; Art. 72 al 78 y Art. 161 al 164; así como la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana, ha impulsado acciones para incentivar la participación de las y los consumidores en la gestión pública, como: proporcionar información a las y los consumidores para la formación y legalización de más asociaciones de consumidores. Estas pueden legalizarse en el Ministerio de Gobernación y posterior a su legalización, ha promovido su acreditación voluntaria ante la Defensoría del Consumidor, lo cual permite que estas participen con un representante ante el Consejo Consultivo, a través de un proceso interno de elección de una terna entre las asociaciones acreditadas que se presenta ante el Presidente del a República, quien designa a un propietario y suplente del Consejo Consultivo entre otros representantes (de universidades, empresa privada e instituciones publicas). Este mecanismo permite que las asociaciones de consumidores participen en las decisiones y acciones implementadas por la Defensoría del Consumidor, incidiendo en política pública relacionada con los derechos de las y los consumidores y políticas de consumo a nivel nacional.
De igual forma, durante el año 2010 la Defensoría del Consumidor impulsó un proceso de consulta para elaborar la Política Nacional de Protección al Consumidor (PNPC) presentada a la nación por el Lic. Mauricio Funes, Presidente de la República y en la cual participaron diferentes sectores: universidades, empresarios, personas con discapacidad y asociaciones de consumidores. Incluyendo uno de los 6 ejes, el Eje 5: Fomento de la participación organizada de las y los consumidores en la defensa de sus intereses.
La persona titular de la Defensoría del Consumidor cuyo cargo es Presidente/a.
La Ley de Protección al Consumidor establece, en la letra i) del artículo 58, que la Defensoría del Consumidor tendrá dentro de sus funciones: “Representar directamente o por medio de apoderados a los consumidores, en el ejercicio de sus derechos y facultades ante las instancias administrativas y judiciales”; pero, no existe un procedimiento diferenciado en la sede judicial, sino que se aplican los procedimientos comunes previstos en la ley, según el tipo de acción de que se trate.
Los mecanismos de que disponen los consumidores para su protección en la sede judicial, son los ordinarios que regulan las respectivas leyes para acciones penales, civiles, mercantiles, etc.
No existe una regulación expresa en cuanto a la posibilidad de iniciar acciones de incidencia general o colectiva en materia de protección al consumidor específicamente, sino en cuanto están relacionadas con intereses legítimos de un colectivo por la afectación de derechos de un colectivo ya sea determinados o difusos como en el caso de la salud, o el medio ambiente.
En sede administrativa, la Ley de Protección al Consumidor sí establece la protección de intereses colectivos, ya que el concepto de “consumidor” que establece la Ley, considera a grupos de consumidores que se haya visto afectados en sus derechos.
La Ley de Protección al Consumidor establece la denuncia del consumidor o consumidores afectados, como mecanismo para ejercer su defensa ante la Defensoría del Consumidor, de igual forma la Institución puede, a través de su Presidente iniciar de oficio un proceso ante el Tribunal Sancionador.
El artículo 109 dispone lo siguiente:
“Art. 109 – Los consumidores que se consideren afectados en sus derechos o intereses legítimos por actuaciones de proveedores de bienes o servicios que contravengan la ley, podrán presentar la denuncia ante la Defensoría a fin de que se resuelva administrativamente el conflicto.
La denuncia podrá presentarse en forma escrita, verbal, telefónica, electrónica o por cualquier otro medio idóneo, debiendo contener al menos:
a) La identificación y datos generales del denunciante;
b) La identificación y datos generales del proveedor;
c) Una descripción de los hechos que originaron la controversia; y
d) La pretensión del denunciante.
Si la denuncia no cumple con los requisitos legales establecidos en el inciso anterior, la Defensoría prevendrá al interesado para que subsane las omisiones dentro del plazo de tres días, transcurridos los cuales declarará la admisión o la inadmisibilidad de la misma.
Si la denuncia fuere declarada inadmisible, la resolución que se pronuncie será debidamente motivada y admitirá recurso de revocatoria, el cual se tramitará de acuerdo a las reglas del derecho común.”
Asimismo, la Ley de Protección al Consumidor establece en su artículo 108 que la Defensoría del Consumidor contará con un Centro de Solución de Controversias, a fin de resolver los conflictos entre proveedores y consumidores, una vez interpuesta la denuncia, a través de medios alternos de solución de controversias, de manera simple, breve, gratuita y confidencial.
Si la controversia no pudo ser resuelta a través de los medios alternos de solución de controversias, la denuncia es conocida por el Tribunal Sancionador, el cual, con base en el artículo 83 de la Ley de Protección al Consumidor, tiene las siguientes facultades:
a) Instruir los procedimientos sancionatorios en materia de protección del consumidor;
b) Imponer las sanciones o resolver lo que corresponda; y
c) Conocer de los demás asuntos que tiene atribuidos por ley.
En base al artículo 143 de la Ley de Protección al Consumidor, el procedimiento administrativo sancionador se inicia bajo los siguientes posibles supuestos:
a) Cuando alguna de las partes haya desistido de someter el conflicto a alguno de los medios alternos de solución de controversias;
b) Si se tratare de intereses colectivos o difusos;
c) Si tratándose de intereses individuales no hubo arreglo en la mediación o conciliación; y
d) Al tener la Defensoría conocimiento de la infracción por cualquier medio.
Sí, según lo que se establece en el artículo 108 de la Ley de Protección al Consumidor, se practican los siguientes medios alternos de solución de controversias: Avenimiento, Conciliación, Mediación y Arbitraje.
El artículo 108 establece que la Defensoría contará con un Centro de Solución de Controversias, a fin de resolver los conflictos entre proveedores y consumidores, a través de medios alternos de solución de controversias, de manera simple, breve, gratuita y confidencial.
En los arts. 110 al 142 de la Ley de Protección al Consumidor se regula lo relativo a los procedimientos de los Medios Alternos de Solución de Controversias y la Unidad responsable de su ejecución y coordinación es el Centro de Solución de Controversias de la Defensoría del Consumidor.
AVENIMIENTO
Art. 110 – Recibida la denuncia, se calificará la procedencia del reclamo y se propondrá a las partes un avenimiento inmediato basado en la equidad y justicia, aplicando un mecanismo en el que se haga uso de cuanto medio se estime adecuado.
Además se intentará la comunicación directa con el proveedor por cualquier medio idóneo para buscar una solución expedita a la pretensión del consumidor; en caso que se obtenga una resolución favorable para el denunciante, la Defensoría dará seguimiento al asunto.
Si no se resuelve la controversia planteada o la solución aceptada no se cumple en tiempo y forma, el consumidor interesado, su apoderado o representante legal en su caso, deberá ratificar su denuncia por cualquier medio, presentando pruebas de la relación contractual, a fin de que se de inicio a las diligencias que se regulan en los artículos siguientes.
CONCILIACIÓN
Art. 111 – La Conciliación procederá cuando exista petición expresa del consumidor para proceder directamente a ello, o si una vez intentado el avenimiento sin ningún resultado satisfactorio las partes no soliciten la mediación o el arbitraje. Para tal fin, se citará a conciliación hasta por segunda vez al supuesto responsable del hecho denunciado.
La Defensoría dentro de los cinco días siguientes designará a un funcionario para que actúe como conciliador y citará a las partes señalando lugar, día y hora para la comparecencia a la audiencia conciliatoria, quienes podrán hacerlo personalmente o por medio de apoderado con facultad expresa para conciliar, haciéndose constar en acta el resultado de la misma.
En caso de acuerdo conciliatorio, éste producirá los efectos de la transacción, y la certificación del acta tendrá fuerza ejecutiva.
El arreglo conciliatorio entre el proveedor y el consumidor no significa aceptación de responsabilidad administrativa de aquél.
INCOMPARECENCIA A LA AUDIENCIA
Art. 112 – En caso que alguna de las partes no se presentare a la audiencia conciliatoria, se citará por segunda vez para celebrarla en un plazo no mayor de diez días.
De no asistir el proveedor por segunda vez sin causa justificada, se presumirá legalmente como cierto lo manifestado por el consumidor, haciéndolo constar en acta y se remitirá el expediente al Tribunal Sancionador, para que se inicie el procedimiento que corresponda.
En caso que el consumidor no asista por segunda vez a la audiencia de conciliación y no presente justificación, se tendrá por desistido el reclamo y se archivará el expediente, no pudiendo éste presentar otro reclamo por los mismos hechos.
La justificación de inasistencia tendrá que presentarse en el plazo de tres días contados a partir de la fecha de la audiencia.
AUTORIDAD COMPETENTE
Art. 113 – En el acto de la conciliación, el funcionario delegado por la Defensoría actuará como moderador de la audiencia, oirá a ambas partes y pondrá fin al debate en el momento que considere oportuno; hará ver a los interesados la conveniencia de resolver el asunto en una forma amigable; pero si no llegaren a un acuerdo les propondrá la solución que estime equitativa, debiendo los comparecientes manifestar si la aceptan total o parcialmente o si la rechazan.
IGUALDAD DE LAS PARTES
Art. 114 – En materia de conciliación, mediación y arbitraje regulados por esta ley, ninguna persona gozará de condición especial en razón del cargo.
MEDIACIÓN
Art. 115 – Procederá la mediación cuando el consumidor la solicite de manera expresa; para tal fin, se citará a mediación hasta por segunda vez, al supuesto responsable del hecho denunciado.
La Defensoría dentro de los cincos días siguientes designará inmediatamente un mediador, que será un facilitador de la comunicación entre las partes; luego procederá a citarlas para la primera audiencia conjunta, señalándoles día y hora para su comparecencia.
AUDIENCIA DE MEDIACIÓN
Art. 116 – En la primera audiencia conjunta, el mediador iniciará el procedimiento indicando a las partes el rol que desempeñará durante la mediación, les brindará información básica sobre el procedimiento a seguir y concretará las reglas de comportamiento que deben observar dentro de las audiencias.
El mediador podrá celebrar audiencias privadas con cada uno de los interesados, previa comunicación y consentimiento de la otra parte.
Durante todo el procedimiento de mediación, los mediadores deberán respetar los principios de confidencialidad e imparcialidad.
ACUERDO DE MEDIACIÓN
Art. 117 – En caso de acuerdo total o parcial de la controversia se levantará acta, la cual producirá los efectos de la transacción. La certificación que de ella extienda la Defensoría tendrá fuerza ejecutiva.
ACUERDOS CON CENTROS DE MEDIACIÓN Y ARBITRAJE
Art. 118 – Para realizar la mediación y arbitraje, la Defensoría también podrá celebrar convenios con otras entidades públicas y universidades que tengan Centros de Mediación y Arbitraje, quienes deberán cumplir con los requisitos y procedimientos establecidos en esta ley y su reglamento.
ARBITRAJE
Art. 119 – Si no se lograre resolver el conflicto por medio de la conciliación o la mediación, se propondrá a los interesados en el asunto, que el conflicto sea sometido a Arbitraje, el cual se desarrollará de acuerdo al procedimiento establecido en la presente ley.
En los casos de arbitraje en materia relacionada con derechos de los consumidores no tendrán aplicación las normas contenidas en la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje, salvo en forma supletoria para lo no dispuesto expresamente en la presente ley.
TIPOS DE ARBITRAJE
Art. 120 – Las materias sometidas al proceso arbitral se podrán resolver por medio de arbitraje basado en equidad, arbitraje técnico o arbitraje de derecho.
Para los efectos de aplicación de esta ley se deberá entender por:
a) Arbitraje en equidad; llamado también de amigables componedores, que es aquel en que los árbitros proceden con entera libertad, deciden según sea más conveniente al interés de las partes, sin atender más que a su conciencia, la verdad y la buena fe;
b) Arbitraje Técnico; es aquel cuando los árbitros pronuncian su fallo en razón de sus específicos conocimientos en una determinada ciencia, arte u oficio; y
c) Arbitraje de derecho; es aquel en el cual los árbitros fundamentan su decisión en el derecho positivo vigente.
Se iniciará el procedimiento arbitral si el proveedor y el consumidor así lo acuerdan, sin necesidad de procedimientos de conciliación o mediación previo. En el caso que el consumidor o el proveedor hayan solicitado el procedimiento arbitral, la Defensoría deberá cumplir el procedimiento establecido en los artículos siguientes.
También procederá el arbitraje si las partes han aceptado someterse a este procedimiento en la etapa de conciliación o mediación o si así lo hubieran convenido en el contrato o en cláusula compromisoria al mismo. Si se tratare de contratos de adhesión, la cláusula arbitral no deberá formar parte de las cláusulas impresas en los formularios utilizados, sino que debe aparecer como cláusula adicional libremente discutida por las partes.
El arbitraje será gratuito para las partes, salvo que éstas decidan contratar árbitros por su cuenta, en cuyo caso asumirán el costo de los mismos.”
